El control de las ayudas estatales o ayudas de Estado por parte de la Comisión Europea forma parte de la Política de Competencia de la UE, cuyo principal objetivo es evitar que la competencia se vea falseada en el mercado interior y garantizar así la igualdad de todos operadores económicos dentro el espacio europeo.
Sin embargo, a pesar de que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) regula las ayudas de Estado en los artículos del 107 al 109, la complejidad normativa sobre las ayudas públicas para compatibilizarlas con el mercado interior y la inexistencia de una definición regulada normativamente hasta 2016 - con la publicación de la Comunicación sobre el Concepto de ayuda de Estado-, hacen que, muchas veces, resulte difícil reconocer cuándo nos encontramos ante una ayuda estatal.
Veamos qué elementos determinan que una financiación pública pueda considerarse constitutiva de ayuda de Estado.
El beneficiario es una empresa que ejerce una actividad económica
La normativa en materia de ayudas de Estado solo es de aplicación cuando los beneficiarios son considerados «empresa», por lo que es crucial aclarar este aspecto desde el principio.
En diversas ocasiones, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha definido el concepto de empresa como el de una entidad que ejerce una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico o de propiedad y de su modo de financiación.
Por otra parte, entiende el TJUE que cualquier actividad consistente en ofrecer bienes y servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica y que, además, la naturaleza económica de una actividad como tal no depende de si genera o no beneficios.
¿Qué ocurre entonces con la financiación pública de actividades no económicas?
En este caso, dicha financiación no constituirá una ayuda estatal, siempre teniendo en cuenta que:
Deberá limitarse estrictamente a la compensación de los costes que generen esas actividades: cualquier posible exceso de compensación por parte de las autoridades públicas de los costes en que se incurra en relación con actividades no económicas podría constituir una ayuda estatal
No podrá usarse para financiar otras actividades.
Existe una ventaja económica
La financiación pública de la actividad económica ejercida por una empresa se considerará una ayuda estatal si constituye una ventaja económica, es decir, un beneficio cuantificable económicamente. Por tanto, se entendería como tal la existencia de un beneficio positivo o también la liberación de una carga económica (por ejemplo, un beneficio fiscal).
Además, la ventaja puede ser directa (transferencia directa de fondos estatales a una empresa) o indirecta (la empresa beneficiaria opera en niveles posteriores de actividad o el beneficiario directo es una persona física). Un ejemplo de esta última sería la subvención otorgada a familias de determinado nivel de renta para la adquisición de material escolar, si dicho material es de unos proveedores específicos: indirectamente se estaría confiriendo una ventaja económica a una o varias empresas concretas.
Para evaluar si se ha producido una ventaja económica por la recepción de una financiación pública, es de aplicación la denominada “prueba del operador en una economía de mercado” (OEM).
Por otro lado, en el caso de los Servicios de Interés Económico General (SIEG), si se cumplen una serie de requisitos acumulativos, la aportación financiera por parte de un organismo público se puede considerar una compensación -y no una ventaja económica- compatible con las normas del mercado interior.
La medida falsea la competencia
Además de todo lo anterior, para que una medida de financiación sea constitutiva de Ayuda de Estado, debe falsear o amenazar con falsear la competencia. Esto sucede cuando el otorgamiento de una ventaja sitúa a una empresa en una posición privilegiada con respecto a sus competidores.
Ahora bien, si no existe competencia previa, como ocurre en casos de monopolio legal conforme a la legislación de la UE, tampoco existe, en principio, ayuda de Estado.
Se ponen en riesgo los intercambios entre Estados miembros
Por último, también hablaríamos de una ayuda estatal si los intercambios comerciales entre Estados miembros resultaran o pudieran resultar afectados. Para averiguarlo, los órganos jurisdiccionales dictaminaron el siguiente criterio:
«cuando una ayuda económica otorgada por el Estado refuerza la posición de una empresa frente a otras que compiten con ella en los intercambios comerciales intracomunitarios, procede considerar que la ayuda influye sobre dichos intercambios».
Tengamos en cuenta, no obstante, que debe acreditarse en qué medida se ha colocado a la empresa en una situación privilegiada.
Normalmente, este riesgo de afectar a los intercambios entre Estados no se produce en las operaciones de ámbito local, como instalaciones deportivas municipales, determinadas actividades culturales o de promoción lingüística, centros médicos locales, etc.
Todos estos elementos que hemos desarrollado a partir de lo que han ido perfilando al respecto tanto la Comisión Europea como el Tribunal de Justicia, pueden ayudar a facilitar la identificación de una ayuda de Estado. Sin embargo, cada caso particular requerirá de un análisis cualificado, especialmente en proyectos asociados a la financiación de infraestructuras, ya que, como hemos comprobado en AGES, se debe valorar detenidamente si aquéllas constituyen una actividad económica.
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