El tratamiento de los ingresos recibidos por las unidades públicas procedentes de las administraciones públicas desde el punto de vista de la contabilidad nacional es de suma relevancia, ya que la clasificación de dichos ingresos como comerciales o de mercado (“ventas”) va a determinar que sean tenidos en cuenta para la verificación del cumplimiento del criterio del 50% a efectos de “sectorizar” a la unidad pública como productora o no de mercado.
Asimismo, dicha clasificación sectorial de la unidad pública implicará su inclusión o no dentro del sector “administraciones públicas” y el consiguiente tratamiento en cuanto a las exigencias y formalidades establecidas por la normativa de estabilidad presupuestaria.
Vamos a analizar, pues, los factores que deben considerarse respecto a los pagos que efectúan las administraciones públicas a las unidades públicas - por la realización de encargos, inyecciones de capital, etc- en el marco de la contabilidad nacional y de acuerdo el Sistema Europeo de Cuentas 2010 (SEC2010).
Qué entendemos por “unidades públicas”
En primer lugar, cabe precisar que, de acuerdo con el SEC2010, por “unidades públicas” nos referimos a cualquier entidad controlada directa o indirectamente por la Administración Pública con autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal y que dispone (o podría disponer) de un conjunto completo de cuentas.
Tal sería el caso, por ejemplo, de una empresa municipal de vivienda y suelo.
Relaciones económicas relevantes que pueden generar pagos de las AAPP a las unidades públicas
Entre el conjunto de “contratos” o relaciones económicas de los que se derivan o pueden derivar pagos desde las Administraciones Públicas a las unidades públicas, destacan los siguientes:
Adquisición de servicios de forma regular.
Constitución de empresas mixtas.
Otorgamiento de garantías.
Contratos de ejecución de obra.
Arrendamientos.
Concesiones.
Adquisición de servicios sobre la base de activos afectos (PPPs).
Tratamiento desde el punto de vista de la contabilidad nacional (SEC2010)
Las unidades públicas que se financian principalmente por los hogares, los empleadores y las empresas de seguro privadas son de mercado.
En cambio, las unidades públicas financiadas principalmente por las Administraciones Públicas, bien según sus costes o bien con arreglo a una negociación, deben clasificarse en el sector Administraciones Públicas, ya que dicha financiación no se corresponde con ventas.
En el resto de casos, la clasificación dependerá del tratamiento que en contabilidad nacional se dé a los pagos que reciben las Administraciones Públicas según los bienes o servicios efectivamente entregados o prestados durante un periodo por dicha unidad.
Estos pagos deben considerarse ventas al aplicar la norma del 50% si los precios son económicamente significativos, lo que implica:
Que dichos precios sean similares a los percibidos por los productores privados para bienes o servicios de análoga naturaleza y calidad.
Que la unidad pública actúe en una situación similar a la de una unidad privada, especialmente si no existen productores privados en el mercado para dichos servicios, en cuyo caso se aplicaría el “criterio de riesgos y beneficios” que indica Eurostat: una unidad pública actúa en condiciones de mercado si asume la mayoría de los riesgos y beneficios inherentes al mismo al igual que hace el productor privado de forma habitual en el mercado. En cambio, si la mayoría de dichos riesgos y beneficios son asumidos por la Administración, no se podrá considerar que la unidad pública actúe en condiciones de mercado y, en consecuencia, los pagos derivados de la misma no podrán ser clasificados como ventas.
Los encargos de gestión y la adecuada transferencia de riesgos
No obstante, respecto al mencionado “criterio de riesgos y beneficios”, hay que señalar que el análisis de los beneficios se refiere a la determinación de la parte del contrato que disfruta de la mayor parte de los beneficios inherentes a la propiedad económica de los activos subyacentes.
Por tanto, si bien este es un elemento sustancial en el caso de los contratos tipo PPP, no ocurre lo mismo con los encargos de gestión de servicios públicos o prestación de servicios, puesto que el volumen de la inversión necesaria para la prestación de los servicios asociados a los mismos es mucho más reducido o, incluso puede no existir.
Así pues, el criterio fundamental que se observaría en el caso de encargos efectuados por la administración a unidades públicas -sin dejar de lado el análisis de los beneficios- sería el del análisis de los riesgos del contrato y, concretamente, la determinación de si se ha producido una adecuada transferencia de riesgos. Si la unidad pública que presta los servicios soporta la mayoría de los mismos, como lo haría un productor privado en el mercado, los pagos derivados del encargo podrán ser considerados como ingresos comerciales o ventas de la unidad pública.
El criterio de control
Junto al criterio de riesgos y beneficios, otro criterio de clasificación surgido últimamente es el criterio “de control”, por el cual el activo deberá registrarse en el balance de la Administración Pública si el proyecto al que se vincula está iniciado y “controlado” por la misma.
Es decir, que si una administración inicia la construcción de un activo, especifica sus características y retiene la responsabilidad última del mismo, entonces lo “controla” y debe registrarse en su balance.
Esta regla se aplicaría incluso cuando los proyectos están financiados de manera indirecta por el sector privado o incluso cuando la mayoría de los riesgos son asumidos por entidades no públicas.
La prevalencia del fondo sobre la forma
Para terminar, recordemos que tanto el criterio de “riesgo y beneficio” como el criterio de “control” son criterios de clasificación que se basan en el principio de “prevalencia del fondo sobre la forma”.
Según este principio, la forma jurídica que reviste una determinada operación económica no es un elemento relevante de clasificación de la misma, sino que se debe atender, en todo caso, al análisis de la realidad económica de la operación.
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